民告官，這些部委緣何敗訴
2015年9月9日，北京一中院法官開(kāi)庭審理某外貿(mào)企業(yè)訴環(huán)保部進(jìn)口固體廢物管理案。本報(bào)通訊員 李佳攝
以?xún)?nèi)部信息為由不予公開(kāi)，國(guó)土資源部敗訴；超法定期限作出行政復(fù)議決定，國(guó)家能源局?jǐn)≡V；違反程序?qū)徟帘３址桨福繑≡V……不久前，北京市第一中級(jí)人民法院向社會(huì)通報(bào)了以國(guó)務(wù)院部委為被告的十大民告官典型案件，其中部委敗訴的五件。這是新修改的行政訴訟法從2015年5月1日施行以來(lái)，部委敗訴案件首次集中公開(kāi)。
在民告官案件中，部委當(dāng)被告的居于最高層次。由于地域管轄的緣故，這類(lèi)案件的70%都由北京一中院一審，受到社會(huì)高度關(guān)注。
來(lái)自北京一中院行政庭的數(shù)據(jù)顯示：2015年5月1日至2016年4月30日，該院新收一審民告官案件945件，其中部委當(dāng)被告的912件，數(shù)量創(chuàng)歷史新高。一年間，34個(gè)國(guó)務(wù)院部委先后走上被告席，涉及證券及銀行業(yè)監(jiān)管、軌道交通建設(shè)用地審批、建設(shè)項(xiàng)目水土保持等多個(gè)領(lǐng)域。2015年，該院有66件涉部委案件系因事實(shí)不清、證據(jù)不足敗訴，實(shí)體敗訴率達(dá)33.5%。
國(guó)家部委居于行政管理系統(tǒng)的高點(diǎn)，他們被告上法庭，往往涉及某項(xiàng)行政執(zhí)法規(guī)則或標(biāo)準(zhǔn)，具有較強(qiáng)的示范效應(yīng)和標(biāo)桿意義。那么，他們因何被告，又緣何敗訴？
政府信息公開(kāi)領(lǐng)域敗訴多
記者梳理發(fā)現(xiàn)，此次通報(bào)的部委敗訴的5件典型案例中，涉及政府信息公開(kāi)的有3件，凸顯了該領(lǐng)域矛盾糾紛高發(fā)。
在原告華先生訴國(guó)土資源部一案中，華先生要求公開(kāi)某市對(duì)軌道交通建設(shè)用地進(jìn)行預(yù)審的申請(qǐng)報(bào)告、初審意見(jiàn)及其他政府信息。國(guó)土資源部認(rèn)為，申請(qǐng)報(bào)告、初審意見(jiàn)是工作中獲取的內(nèi)部管理信息，于是作出告知書(shū)，不予公開(kāi)這些信息。華先生不服，起訴到法院。北京一中院審理認(rèn)為，被告作為信息獲取機(jī)關(guān)，對(duì)涉案信息具有公開(kāi)義務(wù)。以?xún)?nèi)部管理信息等為由拒絕公開(kāi)，缺乏事實(shí)及法律依據(jù)，判決撤銷(xiāo)告知書(shū)中涉及申請(qǐng)報(bào)告及初審意見(jiàn)的部分，責(zé)令被告對(duì)該部分的申請(qǐng)重新作出處理。
清華大學(xué)法學(xué)院教授余凌云研究過(guò)300多個(gè)政府信息公開(kāi)案件。他發(fā)現(xiàn)，在不少類(lèi)似的案件中，一些行政機(jī)關(guān)、法院都認(rèn)為公眾應(yīng)當(dāng)向政府信息制作機(jī)關(guān)而不是獲取機(jī)關(guān)申請(qǐng)信息公開(kāi)。
“但我認(rèn)為這種觀念是錯(cuò)誤的�！庇嗔柙票硎�，“雖然你不是制作機(jī)關(guān)，但你作出行政決定是基于信息制作機(jī)關(guān)提供給你的信息，也就是說(shuō)你將這個(gè)信息作為你作出決定的基礎(chǔ)，可以保證信息的準(zhǔn)確性，那么老百姓申請(qǐng)公開(kāi)信息，不能說(shuō)不是制作機(jī)關(guān)就不予公開(kāi)。國(guó)土資源部敗訴的這個(gè)案件有很重要的意義。”
此外，在夏先生訴中國(guó)銀監(jiān)會(huì)一案中，銀監(jiān)會(huì)未依申請(qǐng)公開(kāi)2008年、2009年部門(mén)決算文件，而且在答復(fù)中未載明法律依據(jù)，被判對(duì)夏先生的申請(qǐng)重新作出處理；在另一起余先生訴中國(guó)證監(jiān)會(huì)信息公開(kāi)案中，證監(jiān)會(huì)以余先生申請(qǐng)公開(kāi)的信息為審查中的過(guò)程性信息為由不予公開(kāi)，被判敗訴。
“從這幾個(gè)案件來(lái)看，法院依法裁判，保障了原告的訴權(quán)和知情權(quán)，督促被告注意按照政府信息公開(kāi)條例的要求為老百姓服務(wù)，達(dá)到了解決爭(zhēng)議、案結(jié)事了的目的。”中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授莫于川說(shuō)。
拖延行政被確認(rèn)違法
2013年8月，黑龍江省發(fā)改委作出批復(fù)，核準(zhǔn)了一家煤礦的建設(shè)項(xiàng)目。原告姜先生主張，自己是相關(guān)礦產(chǎn)投資人，該項(xiàng)目核準(zhǔn)批復(fù)侵犯了其采礦權(quán)，遂向國(guó)家能源局申請(qǐng)行政復(fù)議。國(guó)家能源局復(fù)議認(rèn)為，姜先生與該項(xiàng)目核準(zhǔn)批復(fù)沒(méi)有利害關(guān)系，駁回了他的復(fù)議申請(qǐng)。姜先生不服，訴到北京一中院。
北京一中院審理認(rèn)為，參照《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行辦法》的規(guī)定，企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)主要對(duì)項(xiàng)目是否符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、宏觀調(diào)控政策以及經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)環(huán)境等方面進(jìn)行審查。就礦井新建項(xiàng)目而言，核準(zhǔn)并不對(duì)采礦權(quán)的歸屬進(jìn)行審查。姜先生與該項(xiàng)目核準(zhǔn)批復(fù)并不具有利害關(guān)系，國(guó)家能源局駁回其行政復(fù)議申請(qǐng)并無(wú)不當(dāng)。但是，被告早在2014年3月就收到了原告的復(fù)議申請(qǐng)，直到當(dāng)年10月才作出復(fù)議決定，已超出60天的法定行政復(fù)議期限，判決確認(rèn)被告作出的復(fù)議決定違法。
行政法學(xué)家、中國(guó)社科院法學(xué)所研究員周漢華告訴記者：“民告官案件中的利害關(guān)系問(wèn)題非常復(fù)雜。本案探索利害關(guān)系的一般判斷標(biāo)準(zhǔn)，具有超越個(gè)案的指導(dǎo)價(jià)值。同時(shí)，本案對(duì)行政機(jī)關(guān)無(wú)正當(dāng)理由嚴(yán)重超越法定復(fù)議期限的行為判決確認(rèn)違法，也符合新行政訴訟法加強(qiáng)對(duì)行政程序合法性監(jiān)督力度的立法精神�！�
在北京一中院副院長(zhǎng)馬立娜看來(lái)，打官司總有勝負(fù)，勝固有所喜，敗也有所得�！拔覀儗�(duì)案件進(jìn)行司法審查和監(jiān)督，不僅能夠促進(jìn)相關(guān)部委規(guī)范自身行政行為，也可以通過(guò)部委對(duì)下級(jí)的指導(dǎo)和行政復(fù)議的監(jiān)督，推進(jìn)全國(guó)行政執(zhí)法的規(guī)范。從這個(gè)角度講，敗訴未嘗不是一件大有裨益的事情�！�
違反程序?qū)徟慌袛≡V
2013年7月，水利部所屬水土保持監(jiān)測(cè)中心召開(kāi)技術(shù)評(píng)審會(huì)，對(duì)某煤業(yè)集團(tuán)的礦井及選煤廠(chǎng)水土保持方案報(bào)告進(jìn)行評(píng)審。隨后，監(jiān)測(cè)中心作出技術(shù)審查報(bào)告，表示基本同意該水土保持方案報(bào)告，并向水利部上報(bào)了評(píng)審意見(jiàn)。2013年8月，煤業(yè)集團(tuán)向水利部申請(qǐng)批準(zhǔn)該水土保持方案，水利部批復(fù)表示基本同意。原告孫先生認(rèn)為該水土保持方案侵犯了自己的合法權(quán)益，申請(qǐng)行政復(fù)議遭駁回后，起訴到法院。
北京一中院審理認(rèn)為，水利部的批復(fù)符合有關(guān)規(guī)章要求的條件，實(shí)體上并無(wú)不當(dāng)。但在程序上，應(yīng)當(dāng)是先受理申請(qǐng)，再組織技術(shù)審查或委托有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行技術(shù)評(píng)審。本案中，水利部在受理審批申請(qǐng)之前已先行委托進(jìn)行技術(shù)評(píng)審，判決確認(rèn)被訴批復(fù)違法。
“這個(gè)案件吸引我的是行政程序違法問(wèn)題，程序違法如何處理，學(xué)術(shù)界有不同看法�！眹�(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部教授楊偉東說(shuō)：“本案最終法院確認(rèn)程序違法，但不撤銷(xiāo)行政決定。我認(rèn)為這個(gè)案件的積極意義，是為類(lèi)似案件提供了一個(gè)參考標(biāo)準(zhǔn)�！�
隨著新行政訴訟法的深入實(shí)施，越來(lái)越多的國(guó)家部委及其他行政機(jī)關(guān)將走上被告席，敗訴的案子也會(huì)不斷出現(xiàn)。北京一中院院長(zhǎng)吉羅洪說(shuō)：“法無(wú)授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為，這是法治政府建設(shè)的核心要求。對(duì)行政機(jī)關(guān)的履職行為進(jìn)行有效的司法監(jiān)督，法院作為審判機(jī)關(guān)責(zé)無(wú)旁貸�！�
回顧行政審判的歷程，清華大學(xué)法學(xué)院教授何海波頗為感慨：“上世紀(jì)80年代的時(shí)候，浙江一個(gè)農(nóng)民把縣政府告上法院，成為轟動(dòng)一時(shí)的大新聞。而現(xiàn)在，國(guó)務(wù)院各個(gè)部門(mén)基本上都當(dāng)過(guò)被告，有的當(dāng)被告已經(jīng)成為‘家常便飯’，還有的因?yàn)閿≡V的案件，改變了相關(guān)的行政決策和執(zhí)法機(jī)制。這就是法治建設(shè)的進(jìn)步�！保ㄓ浾� 王逸吟 通訊員 曾巧藝）
