“打虎”“拍蠅”“獵狐”三管齊下的布局已然形成,反腐鋒芒逐步有序伸向包括社會(huì)組織在內(nèi)的基層領(lǐng)域。

　　社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)以及民辦非企業(yè)單位三類社會(huì)組織在不同范圍內(nèi)不同程度上均存在用人方面的腐敗、經(jīng)濟(jì)方面的腐敗以及事務(wù)方面的腐敗。社會(huì)組織與行政機(jī)關(guān)脫鉤,被視為根除社會(huì)組織腐敗的最有效途徑之一。

 

【視點(diǎn)關(guān)注】

　　□　法制網(wǎng)記者　趙麗

　　“一定要下決心清理不規(guī)范的中介服務(wù),特別要堅(jiān)決整治‘紅頂中介’!”

　　2017年伊始,中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在1月4日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上如此強(qiáng)調(diào)。

　　當(dāng)天會(huì)議還決定,再取消與法律職業(yè)資格認(rèn)定、鐵路運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)審批等有關(guān)的20項(xiàng)中介服務(wù)事項(xiàng)；積極探索將與行政審批相關(guān)的中介服務(wù)逐步改為政府購(gòu)買；切實(shí)降低企業(yè)制度性交易成本。

　　“紅頂中介”,這種伴生于改革、寄生于體制并不斷蠶食改革紅利的“寄生蟲(chóng)”,正在被清除出體制。

　　事實(shí)上,自2016年8月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見(jiàn)》開(kāi)始,這項(xiàng)工作便已進(jìn)入新階段�！皟赊k”印發(fā)的“意見(jiàn)”明確規(guī)定,推進(jìn)社會(huì)組織政社分開(kāi),貫徹落實(shí)《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》,除法律法規(guī)有特殊規(guī)定外,政府部門不得授權(quán)或委托社會(huì)組織行使行政審批；在職公務(wù)員不得兼任基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人,已兼職的在“意見(jiàn)”下發(fā)后半年內(nèi)應(yīng)辭去公職或辭去社會(huì)組織職務(wù)。

　　中央對(duì)“紅頂中介”問(wèn)題持續(xù)高度關(guān)注,一大原因在于“紅頂中介”成為滋生腐敗土壤。前不久由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的2016年《反腐倡廉藍(lán)皮書(shū)》,也專門對(duì)治理社會(huì)組織腐敗做了分析。

 

　　對(duì)社會(huì)組織提出政社分開(kāi)的要求,并非新鮮事。

　　在2014年11月15日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上,李克強(qiáng)表示:“我去一些地方考察時(shí)看到,政務(wù)大廳里面的收費(fèi)都取消了,但大廳隔一條馬路就是一家咨詢服務(wù)的中介公司,里面還坐著幾個(gè)‘大蓋帽’,要辦事的民眾,都要來(lái)這里先走一趟,這不是‘暗度陳倉(cāng)’嗎?!”

　　從2015年開(kāi)始,國(guó)家相繼發(fā)布了一系列文件,要求清理“紅頂中介”。

　　《國(guó)務(wù)院關(guān)于第一批清理規(guī)范89項(xiàng)國(guó)務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)的決定》指出,國(guó)務(wù)院決定第一批清理規(guī)范89項(xiàng)國(guó)務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)事項(xiàng),不再作為行政審批的受理?xiàng)l件。建立“營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)、破除壟斷、優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)環(huán)境”。

　　李克強(qiáng)在2015年指出:“大幅減少投資項(xiàng)目前置審批,取消全部非行政許可審批事項(xiàng),消除行政審批‘灰色地帶’,整治‘紅頂中介’,加快建立權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單,著力鏟除滋生腐敗土壤�！�

　　在2016年的一次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上,在部署消除行政審批“灰色地帶”時(shí),李克強(qiáng)曾形象指出,要警惕一些審批事項(xiàng)換個(gè)“馬甲”,由政府職能轉(zhuǎn)到與政府關(guān)聯(lián)的“紅頂中介”,要徹查“紅頂中介”代替行政收費(fèi)等現(xiàn)象。

　　今年1月4日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上,李克強(qiáng)重申,本屆中央政府成立以來(lái),已經(jīng)取消了許多行政審批和行政許可,但仍然存在許多不規(guī)范的中介服務(wù)事項(xiàng),必須進(jìn)一步加大清理力度。

　　“許多收費(fèi)的中介服務(wù)是和行政機(jī)關(guān)暗中連在一起的。企業(yè)不經(jīng)過(guò)這些中介服務(wù),就別想拿到必要的行政審批和行政許可。這就給企業(yè)造成了直接的負(fù)擔(dān)。”李克強(qiáng)嚴(yán)厲說(shuō)道。

　　溯及“紅頂中介”的前身,不難發(fā)現(xiàn),其來(lái)源不外乎兩種:一種是因政府部門職能轉(zhuǎn)變,一些被改革部門以行業(yè)協(xié)會(huì)等方式繼續(xù)把持原部門利益；另一種是,伴隨簡(jiǎn)政放權(quán),一批中介機(jī)構(gòu)相繼成立,承接已取消的審批權(quán),以此謀取壟斷利益。

　　而之所以引得總理如此一而再再而三的嚴(yán)喝,對(duì)社會(huì)組織相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行專門研究的中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員王紅艷總結(jié)說(shuō),一方面,這一時(shí)期反腐力度明顯增強(qiáng),“打虎”“拍蠅”“獵狐”三管齊下的布局已然形成,反腐鋒芒逐步有序伸向包括社會(huì)組織在內(nèi)的基層領(lǐng)域,反腐斗爭(zhēng)的壓倒性態(tài)勢(shì)已經(jīng)形成。

　　“另一方面,這一時(shí)期社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位三類社會(huì)組織繼續(xù)保持較快增長(zhǎng),而且,社會(huì)組織內(nèi)部良莠不齊已然成為不爭(zhēng)的事實(shí),關(guān)涉社會(huì)組織的負(fù)面信息時(shí)有爆料,其中不少與腐敗相關(guān)�！蓖跫t艷說(shuō)。

　　《反腐倡廉藍(lán)皮書(shū)》中分析認(rèn)為,社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)以及民辦非企業(yè)單位三類社會(huì)組織在不同范圍內(nèi)不同程度上均存在用人方面的腐敗、經(jīng)濟(jì)方面的腐敗以及事務(wù)方面的腐敗,但就具體而言,各類社會(huì)組織的腐敗也呈現(xiàn)一些個(gè)性化的特征。

　　“以社會(huì)團(tuán)體為例,有的存在兼職未辦理報(bào)批手續(xù)的情況,有的存在逾期未換屆的情況,有的存在負(fù)責(zé)人超齡、超屆任職的情況,有的存在兼職領(lǐng)導(dǎo)違規(guī)領(lǐng)取報(bào)酬的情況,有的存在沒(méi)有獨(dú)立賬戶的情況,有的沒(méi)有執(zhí)行非營(yíng)利會(huì)計(jì)制度�！蓖跫t艷進(jìn)一步介紹說(shuō),有的存在超出章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務(wù)范圍開(kāi)展活動(dòng)甚至是營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的情況,有的存在事先未征得同意而強(qiáng)制黨政機(jī)關(guān)等參加活動(dòng)的情況,有的存在強(qiáng)制企事業(yè)單位接受服務(wù)并擅自設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目、擴(kuò)大收費(fèi)范圍、提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的情況,有的存在未經(jīng)批準(zhǔn)而舉辦評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰活動(dòng)的情況,有的存在借評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰之機(jī)非法斂財(cái)?shù)那闆r,有的存在未經(jīng)本人同意而利用黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人名義進(jìn)行宣傳的情況等。

　　從民辦非企業(yè)單位來(lái)看,王紅艷總結(jié)說(shuō),這其中,有的存在現(xiàn)有凈資產(chǎn)低于開(kāi)辦資金的情況,有的存在內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、管理欠規(guī)范的情況,有的存在變更場(chǎng)所、法定代表人、業(yè)務(wù)范圍和增設(shè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)時(shí)沒(méi)有及時(shí)辦理變更手續(xù)的情況,有的存在將獎(jiǎng)補(bǔ)資金用于個(gè)人福利性支出的情況,有的存在挪用資產(chǎn)或抽逃資金的情況等。

 

　　“現(xiàn)代的社會(huì)組織是一支重要的社會(huì)治理和公共服務(wù)力量,它對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定起著關(guān)鍵作用。但是目前在社會(huì)組織管理方面,法律法規(guī)不是很健全,社會(huì)組織依附于政府部門,使其自身發(fā)展能力比較差�！眹�(guó)家行政學(xué)院紀(jì)檢監(jiān)察室主任竹立家在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)說(shuō),目前,一些社會(huì)組織掛靠在政府部門,“躺在”政府靠山上,導(dǎo)致提供的公共服務(wù)質(zhì)量比較低,依法依規(guī)發(fā)展社會(huì)服務(wù)事業(yè)的意愿比較低。政社分開(kāi)對(duì)于增強(qiáng)社會(huì)組織獨(dú)立自主發(fā)展方向,將會(huì)有很大改變。

　　“政社不分使一些社會(huì)組織名義上從事社會(huì)公共服務(wù),實(shí)際上卻承擔(dān)著政府職能。而且這些社會(huì)組織不僅在資金上附庸政府部門,在其他事務(wù)方面也承擔(dān)著一部分行政審批職能。一些政府部門不好直接出面的事務(wù),就交由社會(huì)組織代為完成,并從中謀得不正當(dāng)利益。在人員任命方面,一些社會(huì)組織也不是自我選舉,而是由政府部門任命。這些弊端導(dǎo)致社會(huì)組織缺乏活力,更減損了公共服務(wù)質(zhì)量。”對(duì)此,北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水說(shuō),“‘紅頂中介’實(shí)際上構(gòu)成了社會(huì)的不公平和不公正,使依靠政府部門的社會(huì)組織擠壓其他社會(huì)團(tuán)體。‘紅頂中介’的存在與要求社會(huì)組織中立的原則相悖,是逾越法律的行為�！�

　　據(jù)了解,目前在全國(guó)范圍內(nèi),各地民政部門正在積極推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤工作。這是貫徹落實(shí)2015年7月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》的結(jié)果。

　　“脫鉤”被專家們視為根除社會(huì)組織腐敗的最有效途徑之一。

　　之所以說(shuō)“脫鉤”是“最有效”途徑之一,王紅艷有其專門研究,至少未來(lái)五年里,社會(huì)組織腐敗問(wèn)題發(fā)展可能呈現(xiàn)以下幾個(gè)新特點(diǎn):

　　首先是,社會(huì)組織存量腐敗問(wèn)題暴露的可能性將進(jìn)一步增加。伴隨著黨政領(lǐng)域反腐力度的不斷加大和深化,以及社會(huì)組織與黨政部門真正脫鉤分離工作的逐步有效推進(jìn),社會(huì)組織尤其是一度充當(dāng)某些體制內(nèi)單位“藏污納垢”處所的社會(huì)團(tuán)體與基金會(huì),既有的腐敗問(wèn)題勢(shì)必逐漸批量暴露；

　　其次,社會(huì)組織發(fā)生增量腐敗的可能性將進(jìn)一步增加。一方面,在社會(huì)組織政策話語(yǔ)基本不變的情況下,社會(huì)組織必將保持兩位數(shù)的增長(zhǎng)速度,即便在發(fā)生腐敗的概率不變的情況下,社會(huì)組織發(fā)生腐敗的絕對(duì)數(shù)值也可能增加。另一方面,伴隨著穩(wěn)步推進(jìn)政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)以及積極鼓勵(lì)公益創(chuàng)投等工作的落實(shí),社會(huì)組織發(fā)揮作用的平臺(tái)將進(jìn)一步增加,獲得資助的機(jī)會(huì)將進(jìn)一步增加,面臨的誘惑和挑戰(zhàn)也將進(jìn)一步增加；

　　第三,社會(huì)各界關(guān)注社會(huì)組織及其腐敗問(wèn)題的程度可能進(jìn)一步增加。這是因?yàn)?一方面,社會(huì)組織覆蓋人群將進(jìn)一步增加的勢(shì)頭不會(huì)改變,勢(shì)必受到更多的關(guān)注。這是社會(huì)組織繼續(xù)發(fā)展的必然結(jié)果。另一方面,社會(huì)組織影響民眾生活的程度將進(jìn)一步增加的勢(shì)頭不會(huì)改變,勢(shì)必受到更多的關(guān)注。這是推進(jìn)社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能工作的必然結(jié)果。而伴隨著反腐鋒芒向基層延伸,社會(huì)組織作為基層領(lǐng)域的一個(gè)重要治理主體和受體,勢(shì)必受到更多的關(guān)注。

　　對(duì)此,竹立家也坦言,“脫鉤”的落實(shí)還需要一個(gè)過(guò)程,要加強(qiáng)法制建設(shè),加快制定對(duì)社會(huì)組織起到指導(dǎo)規(guī)范作用的法律法規(guī),依法推進(jìn)社會(huì)組織的管理工作。一些地方的試點(diǎn)工作成效不是很明顯。去年8月“意見(jiàn)”的出臺(tái),是對(duì)“方案”的進(jìn)一步細(xì)化。

 

　　2016年3月10日,陜西省民政廳發(fā)布施行《全省性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)負(fù)責(zé)人任職管理辦法(試行)》,其中第10條明確規(guī)定,全省性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)負(fù)責(zé)人不設(shè)置行政級(jí)別,不得由現(xiàn)職和不擔(dān)任現(xiàn)職但未辦理退(離)休手續(xù)的公務(wù)員兼任。

　　“兩辦”印發(fā)的“意見(jiàn)”則明確規(guī)定,在職公務(wù)員不得兼任基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人,已兼職的在“意見(jiàn)”下發(fā)后半年內(nèi)應(yīng)辭去公職或辭去社會(huì)組織職務(wù)。

　　“禁止公務(wù)員在社會(huì)組織兼職,實(shí)際上與禁止公務(wù)員兼職企業(yè)經(jīng)理是一樣的規(guī)定。是防止出現(xiàn)腐敗、不公平等現(xiàn)象。”莊德水說(shuō),禁止公務(wù)員在社會(huì)組織中兼職并不是我國(guó)的特立獨(dú)行,在國(guó)外也是這樣要求的。這樣的廉政規(guī)定是必須存在的,否則就會(huì)出現(xiàn)“紅頂中介”這樣的問(wèn)題。公務(wù)員在社會(huì)組織兼職的行為本身就違背了公務(wù)員法、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等。

　　不過(guò),根據(jù)王紅艷的研究,在治理社會(huì)組織腐敗方面,還有一些方面需要落實(shí)。

　　“2014年底,民政部和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)組織反腐倡廉工作的意見(jiàn)》。一些地方政府根據(jù)這一精神積極部署了社會(huì)組織腐敗治理行動(dòng)。但是,調(diào)研表明,不少地方政府并未真正啟動(dòng)這項(xiàng)工作,‘社會(huì)組織腐敗問(wèn)題不大’等論調(diào)也在一定范圍內(nèi)、一定程度上流行�！蓖跫t艷介紹說(shuō),《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)組織反腐倡廉工作的意見(jiàn)》,是我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)第一份明確的、綜合性的指導(dǎo)全國(guó)各地開(kāi)展社會(huì)組織腐敗治理行動(dòng)的文件,具有不容置疑的重大意義。但是,這份文件也有其局限性,沒(méi)有區(qū)別對(duì)待社會(huì)組織,“不同的社會(huì)組織與黨政部門的關(guān)系強(qiáng)度不同、誘發(fā)腐敗的土壤不同、易發(fā)腐敗的環(huán)節(jié)領(lǐng)域不同、所發(fā)腐敗的類型不同等。這些類型化問(wèn)題,在推進(jìn)社會(huì)組織反腐倡廉建設(shè)工作過(guò)程中均應(yīng)給予認(rèn)真考慮和嚴(yán)正對(duì)待。此外,在試行社會(huì)組織退出機(jī)制過(guò)程中,應(yīng)規(guī)范退出程序,強(qiáng)化財(cái)務(wù)審計(jì),警惕‘問(wèn)題’社會(huì)組織‘渾水摸魚(yú)’,以退出方式來(lái)逃避責(zé)任追究”。

　　據(jù)王紅艷介紹,組織引導(dǎo)社會(huì)力量參與反腐倡廉建設(shè),已然成為一種趨勢(shì)。有的地方甚至正在嘗試構(gòu)建形成社會(huì)力量參與主體明確清晰、參與途徑暢通規(guī)范、參與效果扎實(shí)明顯的工作體系,努力實(shí)現(xiàn)從無(wú)序參與到有序參與、從隨機(jī)參與到常態(tài)參與、從淺層參與到深層參與的三大轉(zhuǎn)變,加快社會(huì)力量參與反腐倡廉的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)。

　　“從當(dāng)前正風(fēng)反腐的工作情況來(lái)看,社會(huì)組織更多地被看作是治理受體而非治理主體。事實(shí)上,社會(huì)組織既是治理受體也是治理主體,其作為主體的角色和功能必須得到重視和使用。正因?yàn)槿绱?我們討論社會(huì)組織與反腐倡廉時(shí)必須堅(jiān)持兩個(gè)視角:第一,社會(huì)組織本身的倡廉建設(shè)與反腐敗；第二,社會(huì)組織介入其他領(lǐng)域,參與反腐倡廉建設(shè)。”王紅艷說(shuō),而且,因?yàn)樯鐣?huì)組織具有非營(yíng)利性、非政府性、獨(dú)立性、志愿性、公益性等特點(diǎn),在正風(fēng)反腐工作,尤其是在促進(jìn)廉政文化建設(shè)、良好社會(huì)風(fēng)氣養(yǎng)成以及黨政部門工作作風(fēng)轉(zhuǎn)變等方面,具有不可替代的積極作用。