法規(guī)、司法解釋與法律抵觸怎么辦
詳解全國(guó)人大常委會(huì)備案審查工作各環(huán)節(jié)
制圖/李曉軍
編者按:
備案審查制度是我國(guó)一項(xiàng)憲法性制度，是有中國(guó)特色的憲法監(jiān)督制度，是全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法法律實(shí)施的重要方式。全國(guó)人大常委會(huì)法工委作為全國(guó)人大常委會(huì)具體承擔(dān)公民、組織審查建議研究職責(zé)的工作機(jī)構(gòu)，對(duì)立法法、監(jiān)督法賦予公民、組織提出違憲違法審查建議的權(quán)利始終高度重視。近日，《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪了全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室主任梁鷹，對(duì)十二屆全國(guó)人大以來備案審查工作主要情況作了解讀。
今年“五一”假期前，全國(guó)人大常委會(huì)法工委收到了一份“特殊的禮物”——一件來自100多名研究生聯(lián)名提出的審查建議。
4月22日，在上海大學(xué)舉辦的“2017中國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)研究生著名商標(biāo)專題研討會(huì)”上，來自全國(guó)20多所大學(xué)的100多名知識(shí)產(chǎn)權(quán)研究生達(dá)成了一個(gè)共識(shí)，即“我國(guó)當(dāng)前各地的著名商標(biāo)制度存在著諸多嚴(yán)重問題亟待大力解決”。
在研討會(huì)上，100多名學(xué)生聯(lián)名對(duì)《重慶市著名商標(biāo)認(rèn)定和保護(hù)條例》提出審查建議，建議全國(guó)人大常委會(huì)開展著名商標(biāo)地方立法調(diào)研。
在研究之后，全國(guó)人大常委會(huì)法工委將審查建議轉(zhuǎn)送給了重慶市人大常委會(huì)辦公廳，并提出了“請(qǐng)研究并于2017年6月9日前反饋意見”的要求。
“法學(xué)專業(yè)大學(xué)生通過這種方式來關(guān)注國(guó)家法治建設(shè)，真的讓我很受觸動(dòng)�！痹谌珖�(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室主任梁鷹看來，這份“特殊的禮物”很有意義。
“隨著全面依法治國(guó)的逐步深入，備案審查制度作用的不斷顯現(xiàn)，公民、組織運(yùn)用法治思維和法治方式理性表達(dá)訴求，積極參與對(duì)立法活動(dòng)監(jiān)督的情況將會(huì)越來越多。我們也將一如既往地堅(jiān)持對(duì)公民、組織提出的審查建議逐一進(jìn)行認(rèn)真研究。”梁鷹近日對(duì)《法制日?qǐng)?bào)》記者說。
4年接收各類審查建議443件
近年來，多個(gè)地方頒布或者修訂了計(jì)劃生育條例。其中廣東、云南、江西等地條例規(guī)定，用人單位可以與違反地方計(jì)劃生育條例的職工解除勞動(dòng)合同(勞動(dòng)關(guān)系、聘用合同)或者辭退、開除。
這類規(guī)定一出，立即引發(fā)了社會(huì)的廣泛關(guān)注與熱議。
就在剛剛過去的5月，長(zhǎng)期關(guān)注此事的上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授王全興、人力資源和社會(huì)保障部勞動(dòng)科學(xué)研究所研究員王文珍、北京大學(xué)法學(xué)院教授葉靜漪、浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授錢葉芳決定聯(lián)名提出審查建議。
“我們研究認(rèn)為，此類規(guī)定違反了勞動(dòng)合同法第三十九條關(guān)于用人單位單方解除勞動(dòng)合同的法定情形，同時(shí)法律也未賦予地方立法機(jī)關(guān)增設(shè)用人單位解除勞動(dòng)合同法定情形的權(quán)利�！蓖跞d等專家在建議中認(rèn)為，依據(jù)立法法相關(guān)規(guī)定，建議全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)此予以審查。
“我們已經(jīng)收到了這幾名專家提出的審查建議，并已依法啟動(dòng)審查。我們會(huì)認(rèn)真依法進(jìn)行審查研究，并向提出建議的公民進(jìn)行反饋�！绷胡棇�(duì)記者說。
自十二屆全國(guó)人大以來，全國(guó)人大常委會(huì)法工委共接收公民、組織提出的各類審查建議443件。其中，2013年度62件、2014年度43件、2015年度246件、2016年度92件。
4年來，公民、組織向全國(guó)人大常委會(huì)提出違憲違法審查建議的數(shù)量呈不穩(wěn)定態(tài)勢(shì)。例如，2015年度全國(guó)人大常委會(huì)法工委共研究處理審查建議246件。這一數(shù)量是十一屆全國(guó)人大五年間年平均數(shù)的340.72%，是2014年度的512.50%。
“究其原因，主要是制定機(jī)關(guān)出臺(tái)的規(guī)范性文件直接與公民、法人的權(quán)益密切相關(guān)，社會(huì)關(guān)注度高，以及備案審查工作宣傳力度加大等�！绷胡椩趯�(duì)情況進(jìn)行分析后指出。
梁鷹特別指出，公民、組織提出審查建議，不少是在自身權(quán)益受到侵害且窮盡各種救濟(jì)途徑后提出的。建議審查的規(guī)范性文件，其制定機(jī)關(guān)層級(jí)有高有低，內(nèi)容涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等多個(gè)領(lǐng)域，問題既涉及與法律之間的關(guān)系，又涉及具體執(zhí)法等實(shí)際問題。
“其中，有的屬于歷史遺留問題，有的屬于立法過程中沒能解決的難點(diǎn)問題，有的屬于改革發(fā)展過程中的問題，需要考慮的因素多，研究面臨的難度大�！绷胡椪f。
認(rèn)真研究每一份審查建議
在逐漸增大的難度面前，法工委除了堅(jiān)持“對(duì)審查建議逐一進(jìn)行認(rèn)真研究”的同時(shí)，還建立和完善備案審查中函告制定機(jī)關(guān)并聽取意見、征求有關(guān)部門和有關(guān)方面意見、實(shí)地調(diào)研、向?qū)彶榻ㄗh人反饋等方面的工作機(jī)制，不斷加強(qiáng)備案審查的監(jiān)督糾正力度，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一和公民、法人的合法權(quán)益。
今年兩會(huì)期間，全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任許安標(biāo)在3月9日舉行的十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議記者會(huì)上提到，有一個(gè)經(jīng)媒體報(bào)道的案例“不止看了一次”。
2015年10月，浙江省杭州市居民潘洪斌騎行的一輛電動(dòng)自行車被杭州交警依據(jù)《杭州市道路交通安全管理?xiàng)l例》扣留。潘洪斌認(rèn)為，該條例在道路交通安全法的有關(guān)規(guī)定之外，增設(shè)了扣留非機(jī)動(dòng)車并托運(yùn)回原籍的行政強(qiáng)制手段，違反了法律規(guī)定。因此，潘洪斌于2016年4月致信全國(guó)人大常委會(huì)提出審查建議，建議對(duì)《杭州市道路交通安全管理?xiàng)l例》進(jìn)行審查，請(qǐng)求撤銷該條例中違反行政強(qiáng)制法設(shè)立的行政強(qiáng)制措施。
在收到審查建議之后，全國(guó)人大常委會(huì)法工委向杭州市人大常委會(huì)發(fā)函，請(qǐng)其就《杭州市道路交通安全管理?xiàng)l例》有關(guān)公安交通管理部門對(duì)違反通行規(guī)定駕駛?cè)加椭嚨确菣C(jī)動(dòng)車輛可以扣留并托運(yùn)回原籍，且托運(yùn)的相關(guān)費(fèi)用由車輛所有人承擔(dān)的規(guī)定，作出說明。
杭州市人大常委會(huì)責(zé)成有關(guān)部門對(duì)審查建議進(jìn)行研究后，書面反饋了意見。全國(guó)人大常委會(huì)法工委對(duì)條例制定機(jī)關(guān)反饋的意見進(jìn)行了認(rèn)真研究，認(rèn)為條例關(guān)于扣留非機(jī)動(dòng)車并強(qiáng)制托運(yùn)回原籍的規(guī)定與行政強(qiáng)制法的規(guī)定不一致。
全國(guó)人大常委會(huì)法工委就上述問題與杭州市人大常委會(huì)進(jìn)行溝通，要求制定機(jī)關(guān)進(jìn)行研究，對(duì)條例規(guī)定進(jìn)行修改。之后，杭州市人大常委會(huì)和有關(guān)部門著手研究條例修改方案，決定將條例的修改列入2017年立法計(jì)劃，同時(shí)委托專家學(xué)者對(duì)本屆人大任期內(nèi)制定的全部地方性法規(guī)的合法性問題進(jìn)行全面審查。
此后，全國(guó)人大常委會(huì)法工委按照有關(guān)規(guī)定向提出審查建議的公民潘洪斌進(jìn)行了書面反饋。
這樣的事例，在全國(guó)人大常委會(huì)法工委的工作中并不少見。
2013年，分別就《黑龍江省氣候資源探測(cè)和保護(hù)條例》關(guān)于氣候資源探測(cè)設(shè)定行政許可、《吉林市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》關(guān)于補(bǔ)償協(xié)議履行爭(zhēng)議的解決方式、《四川省〈中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法〉實(shí)施辦法》關(guān)于主任會(huì)議許可對(duì)代表采取限制人身自由的強(qiáng)制措施等問題，與黑龍江、吉林、四川省人大常委會(huì)法工委進(jìn)行溝通，交換意見，還就四川省代表法實(shí)施辦法存在的違法問題提出了處理建議。
2015年，就《江蘇省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》，與江蘇省人大常委會(huì)法工委溝通，交換意見，提出修改的建議。
2017年，就地方審計(jì)法規(guī)中規(guī)定的以審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)的規(guī)定，向31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)發(fā)函，要求地方自行進(jìn)行清理。
……
“對(duì)于審查建議涉及的法規(guī)、司法解釋中存在的違法問題，我們認(rèn)真依法開展監(jiān)督糾正工作，通過與制定機(jī)關(guān)溝通，促使其得到修改、廢止或者明確納入修改計(jì)劃�！绷胡椪f。
實(shí)現(xiàn)反饋工作常態(tài)化制度化
對(duì)提出審查建議的公民、組織進(jìn)行反饋，是備案審查工作的一項(xiàng)重要環(huán)節(jié)。
黨的十八屆四中全會(huì)通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》中進(jìn)一步提出，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。
“我們緊緊圍繞加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)這一任務(wù)，積極開展了相應(yīng)的工作�！绷胡椪f。
值得注意的是，在2014年之前，全國(guó)人大常委會(huì)法工委就進(jìn)行了建立反饋工作機(jī)制的探索，由法規(guī)備案審查室對(duì)審查建議人進(jìn)行反饋，取得了較好效果。2014年全國(guó)人大常委會(huì)工作要點(diǎn)中提出，健全備案審查制度，研究建立備案審查工作中的溝通、反饋機(jī)制。
最終，在對(duì)多年來的工作進(jìn)行梳理和總結(jié)之后，制定了《全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)對(duì)提出審查建議的公民、組織進(jìn)行反饋的工作辦法》，從而實(shí)現(xiàn)反饋工作常態(tài)化、制度化。
該工作辦法規(guī)定，對(duì)公民、組織針對(duì)法規(guī)、司法解釋提出的審查建議，要視情況作出相應(yīng)的反饋:
經(jīng)研究認(rèn)為建議審查的法規(guī)、司法解釋不存在與法律抵觸問題的，在研究結(jié)束后進(jìn)行反饋，對(duì)有關(guān)情況予以說明。
經(jīng)研究認(rèn)為建議審查的法規(guī)、司法解釋存在與法律抵觸問題的，在依照備案審查工作程序?qū)ο嚓P(guān)問題處理后進(jìn)行反饋，告知處理結(jié)果。
對(duì)不屬于全國(guó)人大常委會(huì)審查范圍的規(guī)范性文件提出的審查建議，轉(zhuǎn)送有權(quán)審查的機(jī)關(guān)研究處理的，在轉(zhuǎn)送后告知建議人轉(zhuǎn)送情況；不予轉(zhuǎn)送的，可以告知建議人徑向有權(quán)審查的機(jī)關(guān)提出。
部分地方未及時(shí)修改法規(guī)保證行政審批制度改革舉措落地
法工委主動(dòng)“出擊”審查成常態(tài)
2015年修改后的立法法強(qiáng)化主動(dòng)審查機(jī)制，規(guī)定全國(guó)人大有關(guān)的專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)，可以對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查；并對(duì)司法解釋作了約束性規(guī)定，要求司法解釋應(yīng)當(dāng)主要針對(duì)具體的法律條文、必須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案審查等。
值得注意的是，修改后的立法法賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)后，有地方立法權(quán)的主體數(shù)量從過去的80家增加到300多家，維護(hù)法制統(tǒng)一的難度明顯增大，加強(qiáng)備案審查工作更加緊迫。
“無論是備案審查工作的重要性，還是備案審查工作難度的增大，都對(duì)我們的工作提出了更高的要求，包括備案審查工作機(jī)制的完善、備案審查能力建設(shè)的加強(qiáng)等。”全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室主任梁鷹近日在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)指出，要積極開展主動(dòng)審查研究工作，不斷推動(dòng)備案審查制度和能力建設(shè)。
逐件審查行政法規(guī)和司法解釋
按照“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”的要求，對(duì)“一府兩院”報(bào)備的行政法規(guī)、司法解釋，堅(jiān)持逐件、逐條進(jìn)行主動(dòng)審查研究，提出審查研究報(bào)告。審查研究報(bào)告對(duì)每一件行政法規(guī)、司法解釋，無論是否存在與法律不一致的問題，都提出明確的審查研究意見。
十二屆全國(guó)人大以來，4年間共審查研究42件行政法規(guī)、98件司法解釋。
梁鷹指出，近年來，行政法規(guī)和司法解釋呈現(xiàn)出以下兩個(gè)特點(diǎn):數(shù)量多、內(nèi)容廣、領(lǐng)域?qū)�、專業(yè)性強(qiáng)；制定工作不斷規(guī)范，質(zhì)量不斷提高。
對(duì)于全國(guó)人大常委會(huì)法工委而言，面對(duì)不斷發(fā)展變化的新情況，必須始終嚴(yán)格掌握合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，不斷完善工作機(jī)制，積極改進(jìn)工作方法，方能切實(shí)提高工作成效。
“對(duì)發(fā)現(xiàn)的與法律規(guī)定不一致問題，依法開展監(jiān)督糾正工作。在堅(jiān)持工作層面溝通協(xié)商的同時(shí)，逐步推動(dòng)正式提出書面研究意見，提高審查研究工作的嚴(yán)肅性和權(quán)威。”梁鷹說。
為使備案審查各主要工作環(huán)節(jié)均形成制度和有章可循，全國(guó)人大常委會(huì)法工委制定了《全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)、司法解釋備案審查工作規(guī)程(試行)》，其中包括對(duì)存在違法性問題的法規(guī)、司法解釋的處理等內(nèi)容，并對(duì)審查建議人反饋等備案審查中的各個(gè)主要方面和各個(gè)重要環(huán)節(jié)都進(jìn)行了規(guī)范。
“這項(xiàng)工作規(guī)程的制定，不僅為我們開展備案審查工作提供了一個(gè)可操作的制度規(guī)范，也為地方人大常委會(huì)加強(qiáng)備案審查制度建設(shè)提供了一個(gè)較好的范本�！绷胡椪f。
對(duì)地方性法規(guī)開展重點(diǎn)審查
針對(duì)1萬多件現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)，全國(guó)人大常委會(huì)法工委結(jié)合中央有關(guān)決策部署和相關(guān)法律的修改情況，有重點(diǎn)地開展主動(dòng)審查研究工作。
黨的十八大提出要深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)。2013年至2014年兩年間，為依法推進(jìn)行政審批制度改革，全國(guó)人大常委會(huì)先后3次通過修改有關(guān)法律的決定，取消或者下放了一批行政審批事項(xiàng)。
“2015年，我們組織力量，對(duì)與3次修改法律有關(guān)的107件地方性法規(guī)，逐件進(jìn)行認(rèn)真研究，掌握地方性法規(guī)根據(jù)法律取消或者下放行政審批事項(xiàng)作相應(yīng)修改的情況。最后確認(rèn)有30多件地方性法規(guī)與修改后的法律規(guī)定不一致�！绷胡椊榻B。
隨后，全國(guó)人大常委會(huì)法工委向各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)發(fā)函，要求各地及時(shí)研究處理與修改后的法律不一致問題。同時(shí)，還結(jié)合地方性法規(guī)修改工作，積極推動(dòng)地方性法規(guī)的常態(tài)化清理。
這樣的審查工作，對(duì)于全國(guó)人大常委會(huì)法工委而言，已是一種常態(tài)。
讓梁鷹印象深刻的是，針對(duì)部分地方出臺(tái)“雷人法規(guī)”影響政府形象或者突破法律、損害法律尊嚴(yán)的問題，全國(guó)人大常委會(huì)法工委多次開展了主動(dòng)審查研究工作。
“例如，對(duì)《廣州市控制吸煙條例》《廣州市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》《深圳市公共廁所管理辦法》《北京市主要行業(yè)公廁管理服務(wù)工作標(biāo)準(zhǔn)》等地方性法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件是否報(bào)送備案的情況進(jìn)行了解，并對(duì)有關(guān)文件進(jìn)行審查研究�！绷胡椪f。
推進(jìn)備案審查信息平臺(tái)建設(shè)
近年來，各地備案審查機(jī)構(gòu)設(shè)置逐步完善，人員配備逐步到位，審查能力水平不斷提高。但與此同時(shí)，進(jìn)展不平衡、不少地方機(jī)構(gòu)人員不足等問題依然存在，難以適應(yīng)備案審查工作要求。
“隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成和全面依法治國(guó)的推進(jìn)，尤其是賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)后，立法主體數(shù)量大幅增加，地方性法規(guī)的數(shù)量也將大大增加，備案審查工作面臨更大挑戰(zhàn)�！绷胡椪f。
在這樣的背景下，全國(guó)人大常委會(huì)法工委會(huì)同辦公廳秘書局、信息中心等有關(guān)單位，于2016年上半年啟動(dòng)了備案審查信息化建設(shè)工作，計(jì)劃在兩到三年左右的時(shí)間內(nèi)，建立起覆蓋全國(guó)、互聯(lián)互通、功能完備、操作便捷的法規(guī)備案審查信息平臺(tái)。
據(jù)了解，備案審查信息平臺(tái)建設(shè)進(jìn)展順利，法規(guī)備案審查信息平臺(tái)已初步建成。目前，現(xiàn)行有效的一萬余件地方性法規(guī)已按照統(tǒng)一規(guī)范的格式上傳到平臺(tái)。
梁鷹介紹，這項(xiàng)工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)是將所有納入全國(guó)人大常委會(huì)備案審查范圍的規(guī)范性文件均實(shí)現(xiàn)電子報(bào)備，最終建成覆蓋全國(guó)、互聯(lián)互通、功能完備、操作便捷的法規(guī)備案審查信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)各級(jí)立法主體、備案審查主體互聯(lián)互通。（法制網(wǎng)記者 蒲曉磊）
來源：法制日?qǐng)?bào)——法制網(wǎng) 責(zé)任編輯：王淑靜
