“我市首例刑事附帶民事公益訴訟今天上午在霍山開庭，被告當庭認錯并同意賠償恢復植被費用22余(萬)元”。7月19日，在安徽民行檢察的微信群里，有人發(fā)了這樣一條消息。
安徽省檢察院民行處處長王敬安也在微信群里。在他的印象中，從兩年前開展公益訴訟試點開始，這115人的工作群里討論公益訴訟的內(nèi)容便愈發(fā)增多。
檢察機關(guān)可訴行政機關(guān)不履責
試點開始的時間是在2015年7月。
當時，全國人大常委會授權(quán)最高檢在北京、安徽、山東、廣東等13個省(市、區(qū))開展公益訴訟試點。這一決定在不少檢察人看來，是一個“重大的歷史機遇”。今年6月，“檢察機關(guān)提起公益訴訟”正式入法。
作為法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)的重要職責是確保法律統(tǒng)一正確實施。雖然憲法對此作出明確規(guī)定，但在具體制度層面，檢察機關(guān)履行職責的范圍限定在訴訟領(lǐng)域�；趯Ψ杀O(jiān)督內(nèi)涵的理解，部分地方檢察機關(guān)探索了對行政機關(guān)行政違法行為的督促履職工作。當發(fā)現(xiàn)有行政機關(guān)出現(xiàn)違法行為，檢察機關(guān)會發(fā)送檢察建議書，督促行政機關(guān)糾正錯誤。如果行政機關(guān)不糾正，檢察機關(guān)卻沒有后續(xù)的保障手段，只能向其上級機關(guān)或當?shù)卣从城闆r。
如今經(jīng)過兩年試點，今年6月27日，十二屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過關(guān)于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，“檢察機關(guān)提起公益訴訟”正式寫入行訴法、民訴法。
這一決定在不少人看來，解決了“公共利益誰來管”的問題。
上述會議對行政訴訟法作出修改，明確了檢察院在發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或不作為，致使國家利益或社會公共利益受到侵害時，可向行政機關(guān)提出檢察建議。行政機關(guān)若不履責，檢察院可向法院提起訴訟。訴訟的方式強化了檢察建議的監(jiān)督效力。
條文限定了四個范圍，分別是——生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓。
“一些行政機關(guān)覺得丟了面子”
但萬事開頭難。
“起初起訴是很難的，一些行政機關(guān)對此不理解，有些人覺得丟了面子、影響地方形象。”王敬安告訴北京青年報記者。
2016年1月19日，蚌埠市淮上區(qū)檢察院起訴蚌埠市國土資源局。這是安徽省提起的首例公益訴訟案件，也是全國首例針對市級行政機關(guān)提起的資源保護型行政公益訴訟案件。
檢察院發(fā)現(xiàn)周孝東等人將15.94畝農(nóng)用地非法轉(zhuǎn)讓給華菱汽貿(mào)公司，其中15.7335畝為一類耕地。該公司未經(jīng)批準在涉案農(nóng)用地上違法建造廠房、辦公樓等，還進行汽車銷售經(jīng)營。蚌埠市國土資源局發(fā)現(xiàn)后，雖作出《責令停止土地違法行為通知書》，但未依法責令限期拆除違法建筑及設(shè)施。此后一個月，該局雖收到檢察建議書，仍未正確履責。
在首起公益訴訟背后，檢察院的壓力卻鮮為人知。
時任蚌埠市委書記的，是之后升任安徽省副省長的周春雨。2017年4月26日，中央紀委官網(wǎng)消息稱，周春雨涉嫌嚴重違紀，接受組織審查。
知情人士對北青報記者表示，當時周春雨要競選副省長，對檢察院起訴市國土資源局一事并不支持，甚至放言“不能在安徽搞第一個案件”。上述知情人士稱，周春雨認為，是“當?shù)貦z察長在他背后捅刀子”。但檢察院最終還是向法院提起了訴訟。
各項制度在不斷摸索也漸漸成形。今年6月，安徽省政府辦公廳下發(fā)意見，要求各級行政機關(guān)不得以任何方式干擾法院受理行政公益訴訟案件，不得以任何理由要求檢察機關(guān)撤訴。
曾探討如何順利審理行政機關(guān)
在淮上區(qū)檢察院起訴蚌埠市國土資源局的前一個月，在山東，全國首例行政公益訴訟案被法院立案受理。
2015年12月16日，山東慶云縣檢察院起訴縣環(huán)保局。起因為2014年10月，檢察院在審查一起涉污染環(huán)境罪案件時，發(fā)現(xiàn)縣環(huán)保局的監(jiān)管活動可能違法。檢察院展開調(diào)查，發(fā)現(xiàn)該環(huán)保局存在違法批準試生產(chǎn)等一系列違法行為，導致涉案企業(yè)一直違法生產(chǎn)，嚴重侵害了國家利益和社會公共利益。慶云縣檢察院遂發(fā)出檢察建議，縣環(huán)保局卻“沒當回事兒”。此后，檢察院把環(huán)保局告上法庭。
“過去我們發(fā)檢察建議，有時行政機關(guān)不聽，有些地方就探索了向人大匯報等手段。但現(xiàn)在檢察院發(fā)檢察建議后，如果行政機關(guān)不改，我們就能夠起訴。以前可沒有這么硬性的手段�！鄙綎|省檢察院民事行政檢察二處處長周錦燕說。
作為全國首例，在司法實踐中尚存空白，起訴到法院后該如何審理？
對此，山東省檢察院副檢察長王效彤透露，為了審理順利，檢察院和法院就檢方的訴訟地位、庭審程序、舉證責任、法律適用等進行交流，最終確定了檢察機關(guān)作為行政公益訴訟人，出庭人員由檢察機關(guān)指派，開庭時只擺放“公益訴訟人”席簽等程序問題。
對有損國計民生案件履行監(jiān)督
7月19日晚上，王敬安看到一則新聞——環(huán)境保護部、國家發(fā)展改革委、水利部聯(lián)合印發(fā)《長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》。他把相關(guān)鏈接轉(zhuǎn)到了安徽民行檢察的微信群中，想要推動長江經(jīng)濟帶資源保護專項行動。
當時，王敬安人在長沙，他和其他79位來自全國各地的檢察人一起，到長沙參加“全國檢察機關(guān)全面開展公益訴訟工作會議”。
那次會議要求，各級檢察機關(guān)要嚴格依照法律規(guī)定的監(jiān)督領(lǐng)域，積極圍繞中央和地方對于加強環(huán)境資源和民生保護等相關(guān)的重要工作部署，針對嚴重損害公益和國計民生的重大案件履行監(jiān)督職責。找準辦理各類案件的切入點，全力以赴抓好公益訴訟辦案工作。供圖/視覺中國
關(guān)注
線索采用每案獎1000元-5000元
從職務(wù)犯罪案件中找線索
十八大以來，中央“打虎拍蠅”的力度不斷加碼，從以往落馬的貪官來看，不少人都在項目審批上栽了跟頭。但貪官落馬后引發(fā)的后續(xù)問題是，這些人插手的違法審批項目該怎么辦？
以安徽為例。從2010年起，在瑯琊山景區(qū)南部的龍尾山上陸續(xù)開建數(shù)棟高檔酒店會所、數(shù)百套別墅和兩個高爾夫球場。這些違規(guī)項目都與一個落馬廳官有關(guān)。
2014年4月，滁州市委書記江山被紀委立案調(diào)查。當年9月，安徽省檢察院對其立案偵查。檢察院發(fā)現(xiàn)，在江山的干預協(xié)調(diào)下，滁州市城鄉(xiāng)規(guī)劃部門3次向其頒發(fā)了共736畝土地的建設(shè)用地規(guī)劃許可證，造成瑯琊山風景名勝區(qū)山體植被、生態(tài)環(huán)境被嚴重破壞。檢察院向市城鄉(xiāng)規(guī)劃局發(fā)出檢察建議書，要求其依法糾正違法行為。
2016年10月13日，安徽省金寨縣檢察院因縣商務(wù)和糧食局、縣財政局不依法履行職責，向縣法院提起行政公益訴訟�！斑@起安徽首例同時起訴兩個行政機關(guān)的案例，就是在當?shù)貦z察院辦理原金寨縣商務(wù)局副局長聶某濫用職權(quán)、受賄、貪污案中發(fā)現(xiàn)的線索。”安徽省檢察院副檢察長李衛(wèi)東說。
如果在辦理公益訴訟案件中，發(fā)現(xiàn)有官員涉嫌違法違紀，檢察機關(guān)還會與紀檢監(jiān)察、職務(wù)犯罪偵查部門對接，追究公職人員的違法違紀責任。
2016年2月29日，廣州市檢察院以“公益訴訟人”的身份，將張玉山、鄺達堯二人告上法庭。二人是從化區(qū)鰲頭鎮(zhèn)中塘村大石古水塘的承包人和管理者，從2012年11月開始，在沒有辦理相關(guān)證照的情況下，有償允許他人向水塘大量傾倒建筑垃圾，造成嚴重污染。
在這起案件背后，還牽涉到從化區(qū)環(huán)保局副局長徐駿翔。檢察院在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，徐駿翔涉嫌環(huán)境監(jiān)管失職罪、濫用職權(quán)罪。2016年11月25日，徐駿翔被檢方立案偵查，不到一個月，徐駿翔被捕。
聚焦媒體曝光的熱點事件
“媒體一曝光，我就把相關(guān)鏈接轉(zhuǎn)到微信群里，讓大家關(guān)注。”安徽省檢察院民行處處長王敬安說。
2016年4月，一則以“阜陽黑碼頭何時休？數(shù)十萬市民飲用水受威脅”為題的報道稱，阜陽一黑碼頭非法加工煤矸石、礦石等，造成粉塵污染。當?shù)貦z察機關(guān)立即邀請環(huán)保部門共同調(diào)查，發(fā)出檢察建議，督促有關(guān)行政部門依法履職。
但媒體報道很多，要關(guān)注哪些線索？
安徽省檢察院副檢察長李衛(wèi)東說，他們會重點關(guān)注官方或規(guī)模大、公信力強的媒體，這其中包括傳統(tǒng)媒體和新媒體，以增強信息獲取的時效性。
北青報記者了解到，兩年來通過媒體曝光的熱點事件，安徽省各檢察院共發(fā)現(xiàn)和掌握線索90余件。
此外，檢察院還會在辦理刑事案件、開展專項活動中挖掘相關(guān)公益訴訟的線索。
為了案源線索，今年4月，甘肅省檢察機關(guān)在全國率先制定《甘肅省檢察機關(guān)公益訴訟案件線索舉報獎勵辦法(試行)》，鼓勵群眾主動發(fā)現(xiàn)和踴躍舉報公益訴訟案件線索。
上述辦法明確，對社會公眾舉報的公益訴訟線索經(jīng)檢察機關(guān)核實采用，將給予一定的精神及物質(zhì)獎勵，獎勵方式為榮譽獎勵和獎金獎勵，“給予獎金獎勵的，甘肅省人民檢察院應(yīng)在檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議后，根據(jù)線索的性質(zhì)、情節(jié)和舉報線索的價值等因素確定獎勵金額，每案獎勵金額多在1000元-5000元不等�！�
此外，在舉報線索獎勵中發(fā)現(xiàn)有檢察人員違法違紀的，應(yīng)將有關(guān)材料移送檢察院紀檢監(jiān)察部門處理。
《辦法》公布3個月以來，共篩選出符合專項行動規(guī)定的案件舉報線索30余件。
待解
檢察機關(guān)的訴訟地位是什么？
對于當事人的稱呼，在各類訴訟中各不相同。在民事訴訟中稱“原告”或“被告”；在刑事訴訟中稱“公訴人”和“被告人”。在行政公益訴訟中，又該叫什么？
中國政法大學教授應(yīng)松年說，上述兩個選擇似乎都不理想�！霸谛姓嬖V訟中，如果采用刑事訴訟中的說法，稱檢察機關(guān)為“公訴人”，但又不涉及犯罪問題。如果采用民事訴訟的說法，稱檢察機關(guān)為“原告”，又會導致行政和民事一樣。檢察機關(guān)作為國家機關(guān)提起訴訟，應(yīng)該有所區(qū)別。
應(yīng)松年說，在行政公益訴訟中，他贊成用“起訴人”和“被起訴人”的說法，“將來如果有二審，只要看誰是起訴一方，誰是被起訴一方就行了。”
公益訴訟案賠償資金怎么用？
2015年12月22日，江蘇常州市檢察院將許建惠、許玉仙告上法庭。這是全國人大常委會授權(quán)檢察機關(guān)提起公益訴訟試點后，全國首例檢察機關(guān)提起的民事公益訴訟案件。
2016年4月14日，常州市中院一審判決，許建惠、許玉仙消除環(huán)境繼續(xù)污染危險；委托有土壤處理資質(zhì)的單位制訂土壤修復方案，提交常州市環(huán)保局審核通過后實施。同時，賠償對其他環(huán)境造成的損失150萬元。
但賠償資金怎么使用卻是個問題。北青報記者獲悉，針對賠償?shù)馁Y金，一些地方建立了環(huán)境公益基金，專門制定規(guī)范，由法院、環(huán)保部門、財政部門等共同管理，檢察機關(guān)發(fā)揮監(jiān)督作用，制定修復方案，規(guī)定資金的使用辦法。
王敬安則建議，資金的使用需要第三方介入。“被污染環(huán)境的修復和治理，需要專業(yè)的權(quán)威機構(gòu)來解決。在環(huán)境污染治理方面，司法機關(guān)并不是權(quán)威，必須由專業(yè)的機構(gòu)來操作�！�
在行政公益訴訟中由誰舉證？
剛剛在全國推開的公益訴訟，需要解決的問題不只是資金�！懊總�案子都是非常具體的過程，程序方面還有很多問題需要協(xié)商。”應(yīng)松年說，不久前修改的行政訴訟法中明確，檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或不作為，應(yīng)當向行政機關(guān)提出檢察建議。
應(yīng)松年說，“履行職責”本身的內(nèi)容就很豐富，“是檢察院平時處理問題時發(fā)現(xiàn)的，還是一些個人跑來告訴檢察院的，都是要考慮的問題。檢察機關(guān)要考量在公益訴訟中的環(huán)節(jié)和程序”。
另外，由誰來舉證、舉證到什么地步，也是接下來需要考慮的問題。
應(yīng)松年說，在一般的“民告官”訴訟中，被告承擔舉證責任，原告只要提供客觀事實，有法律依據(jù)就可以提起訴訟�！暗谛姓嬖V訟中，舉證責任該如何分配？是否和原來的行政訴訟法一樣？還是要求檢察院有比較扎實的證據(jù)和事實？要做到這一點，檢察院就需要調(diào)查權(quán)。另外，法院怎么對待證據(jù)、需要證明到什么水平，也是個問題�！睉�(yīng)松年說。
他認為，檢察院要有比較充實的事實根據(jù)和法律依據(jù)，建議給檢察機關(guān)一定的調(diào)查權(quán)，以便檢察院將起訴的內(nèi)容“搞扎實”。本版文/本報記者 孟亞旭
來源：北京青年報 責任編輯：周亞強
