廣東惠州探索“一村一法律顧問”10年，協(xié)助調(diào)解矛盾糾紛2萬多宗
專業(yè)優(yōu)質(zhì)便捷的法律服務(wù)進(jìn)村來（人民眼·基層治理創(chuàng)新）
人民日報記者 吳冰 賀林平 李剛
廣東寶晟律師事務(wù)所律師張水英（右）在博羅縣湖鎮(zhèn)鎮(zhèn)綜治辦進(jìn)行勞務(wù)合同糾紛調(diào)解。人民視覺
廣東卓凡律師事務(wù)所律師丘志華（中）、陳敏粵（右）向博羅縣旭日村村民提供法律咨詢。羅珣 攝
引子
鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親，家長里短，生產(chǎn)生活中難免有些磕磕絆絆。如今，在廣東省惠州市農(nóng)村，一旦發(fā)生矛盾糾紛，鄉(xiāng)親們愛找村里的“法制副主任”。
10年前，惠州市探索推行駐村“法制副主任”。從那時起，500余名法律工作者陸續(xù)走進(jìn)鄉(xiāng)村，送法下鄉(xiāng)，實現(xiàn)“法制副主任”行政村（社區(qū)）全覆蓋。
6年前，廣東全省推而廣之，統(tǒng)一定名為“一村一法律顧問”。
這幾年，“一村一法律顧問”已在全國推開。今年的中央一號文件明確提出：“組織開展‘一村一法律顧問’等形式多樣的法律服務(wù)�！�3月，中央全面依法治國委員會《關(guān)于加強法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》公布，其中要求“進(jìn)一步加強鄉(xiāng)村法律顧問工作，落實一村一法律顧問制度，規(guī)范服務(wù)內(nèi)容，創(chuàng)新服務(wù)方式，強化工作保障，為農(nóng)村基層組織和人民群眾處理涉法事務(wù)提供專業(yè)優(yōu)質(zhì)便捷的法律服務(wù)”。
發(fā)軔
“吃過不懂法的虧”的田頭村，嘗到了懂法用法的甜頭
時隔多年，曾兆雄仍然心有余悸。
2006年，曾兆雄時任惠州市惠陽區(qū)沙田鎮(zhèn)田頭村黨支部書記。彼時，一村民小組將村集體建設(shè)用地上建設(shè)的廠房，租給了一家外地企業(yè)。合同租期原本5年，沒承想，3年剛過，老板突然跑路，撇下幾名未拿到工資的工人，讓村民小組束手無策。
“當(dāng)年不懂法，合同簽得很馬虎，老板違約了怎么辦？怎么到法院起訴？一時沒了主意。”曾兆雄說，老板聯(lián)系不上，后來廠房閑置大半年，租金打了水漂不說，幾名工人追討欠薪，村民小組只得先行墊付。
像田頭村一樣，隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展加快，在惠州農(nóng)村，土地流轉(zhuǎn)、房屋租賃等事項不斷增加，不少村民拓寬了財產(chǎn)性收入來源，嘗到甜頭，但也走過彎路。“吃得最多的虧，是不懂法的虧�！痹仔厶寡�。
“因為不懂法，一不小心就容易出錯，造成損失，對不起鄉(xiāng)親��！”2009年，廣東日升律師事務(wù)所主任律師鐘君安常到田頭村參加惠州市司法局舉辦的送法下鄉(xiāng)活動，曾兆雄總要訴說不懂法之苦，邀請鐘律師多到村里來。
當(dāng)年11月，經(jīng)惠陽區(qū)相關(guān)部門牽線，鐘君安和田頭村簽約，擔(dān)任該村法律顧問，定期進(jìn)村提供法律咨詢，免費提供法律服務(wù)。
這一試，讓田頭村嘗到了甜頭。
田頭村兩個相鄰村民小組，曾因交界處一塊土地的權(quán)屬引發(fā)糾紛，爭執(zhí)難解�！按鍍晌谶@件事上左右為難，怕一碗水端不平�！痹仔蹫榇祟^疼。
受聘成為村法律顧問，鐘君安就直奔問題去。
“首先征求你們的意見，是否同意我介入?yún)f(xié)調(diào)？”村委會會議室里，坐著兩個村民小組的代表，氣氛凝重，鐘君安不緊不慢地說道。見是常來村里講法律知識的鐘律師，大家點頭同意。
“集體土地使用證是土地權(quán)屬的重要依據(jù)，你們雙方都說土地是自己的，能拿得出土地使用證嗎？”由于歷史原因，雙方均未持有土地使用證，于是都沒吭聲。鐘君安看到“法律牌”發(fā)揮了作用，又接著打出了“感情牌”：“大家都在一個村里，低頭不見抬頭見，還是要以和為貴、互相謙讓�！弊詈�，采納鐘君安建議，雙方按土地面積平均分配。
針對鄉(xiāng)村法律糾紛增多的現(xiàn)實情況，結(jié)合農(nóng)村基層干部和村民法治意識提升需求，2010年10月，惠陽區(qū)在20個行政村試點，設(shè)立村法律顧問——村法制副主任。
“為村居聘請法律顧問，源自基層的自發(fā)探索，經(jīng)過試點、推廣，如今已成為惠州市推進(jìn)依法治村的有力抓手�！被葜菔兴痉ň志珠L潘如新告訴記者，2011年以來，惠州在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，建立完善村法制副主任制度，明確功能定位、工作職責(zé)，分批分階段推行到所有村居。
“‘法制副主任’是按法律專業(yè)性和公益性原則招募并組建的法律服務(wù)志愿者隊伍，當(dāng)時命名為‘法制副主任’，主要是為了體現(xiàn)服務(wù)性，便于村干部、村民理解，方便他們開展工作，并非真正擔(dān)任村委會副主任——他們不參與村居公共事務(wù)決策管理、不干涉村居日常事務(wù)�！迸巳缧陆忉尩�。
惠州市還明確提出，法制副主任每月至少抽出8小時到駐點村（社區(qū)）開展法律服務(wù)，一年內(nèi)不少于12個工作日，平時通過電話、微信等提供咨詢。為此，財政出資，給予每名法制副主任每年1萬元補貼。
解難
當(dāng)好化解矛盾糾紛調(diào)解員、法律知識宣傳員，在潛移默化中提升村民的法律意識
陳穩(wěn)勝新居落成，徐向輝受邀前去賀喜，送上的是一本封面紅彤彤的《中華人民共和國憲法》。
56歲的陳穩(wěn)勝，是惠州市博羅縣龍華鎮(zhèn)旭日村村民。2014年底，他家祖?zhèn)魅睦衔萜屏宋蓓�、裂了屋墻，沒法再居住。他請來包工隊，在原址上拆舊建新，誰料剛剛動工，就被鎮(zhèn)上叫停。
原來，陳穩(wěn)勝所在的旭日村，屬于典型的客家古村落——明清以來保存完好的古民居有600多處。由于相關(guān)部門正在做古村落保護(hù)規(guī)劃，計劃將旭日村打造成歷史文化景點，鎮(zhèn)政府建議陳穩(wěn)勝等規(guī)劃出臺后再建。陳穩(wěn)勝只好作罷，一家五口暫住鄰村岳父母家。
古村落保護(hù)規(guī)劃遲遲沒出臺，陳穩(wěn)勝一家等不起，“大兒子二十好幾了，說了兩個姑娘，人家來了一看，連房子都沒有，轉(zhuǎn)身就走了�！�
“穩(wěn)叔，咱村有位法制副主任，要不去問問他？”鄉(xiāng)親的一句話提醒了陳穩(wěn)勝。抱著試試看的心態(tài)，他找到2012年受聘旭日村法制副主任的徐向輝。
聽完事情原委，徐向輝很快準(zhǔn)備了材料，到鎮(zhèn)政府及國土所反映情況。
“我國土地管理法規(guī)定了農(nóng)村宅基地‘一戶一宅’原則，老陳在祖祖輩輩的宅基地原址重建，完全合法”……徐向輝既引法條又講道理。
徐向輝依法調(diào)解，鎮(zhèn)里松了口，陳穩(wěn)勝也作出讓步：新房建好后，按古民居樣式裝飾外立面；讓出老房子外側(cè)原先做廚房、雞舍的三角地，拓寬進(jìn)村道路。
2019年春節(jié)，陳穩(wěn)勝一家喬遷新居，請徐向輝來新家做客，這才有了徐律師送《憲法》的一幕。
隨著越來越多的法律顧問走進(jìn)村莊，村民需要法律服務(wù)時不再“接不上線、摸不著門”，而是像陳穩(wěn)勝一樣，學(xué)會依法化解糾紛、維護(hù)權(quán)利。
當(dāng)然，這個過程并非一蹴而就。
惠城區(qū)小金口街道小鐵村有梁、李兩家，房子相鄰而建，中間一條路，兩家都借此上山種地。后來因為一點小矛盾，梁家認(rèn)為這條路建在自家宅基地上，便在路口砌了一道墻，李家不得不繞路上山。為此，兩家吵了半年，誰來都調(diào)解不出個結(jié)果。
李家兒子勸父親向村法制副主任求助，老李不以為然。兒子直接找到村法制副主任劉聲平。
找到梁家人，身為廣東科明律師事務(wù)所主任的劉聲平提出了“相鄰權(quán)”的概念：在相互毗鄰不動產(chǎn)的所有人或使用人之間，任何一方為合理行使其所有權(quán)或使用權(quán)，享有要求其他相鄰方提供便利或接受限制的權(quán)利。即便路修在梁家宅基地，但因房屋相鄰，李家有權(quán)通行。
一番法律分析，有理有據(jù)，老梁自知拗不過法，拆了圍墻，同老李和解。自此，老李對劉聲平這位法制副主任心服口服。
像老李一樣，不少村民對法制副主任的態(tài)度轉(zhuǎn)變經(jīng)歷了一個過程。這背后，法制副主任靠公正調(diào)解贏得信任，更靠法律知識宣傳，在潛移默化中提升村民的法律意識。
鐘君安來到田頭村后，第一件事就是給村民上法制課�！巴恋毓芾矸�、婚姻法等法律法規(guī)，村民關(guān)注度高�！辩娋矞�(zhǔn)備充分，講得通俗，村民聽得津津有味，沒有一人中途退場。課后，不少村民圍著他咨詢。
一堂法制課，讓鐘君安更加明白村民對法律知識的渴求。此后，在村委會換屆期間，鐘君安為村民、村干部講授村民委員會組織法；開展“兩違”（違法占地和違法建筑）專項整治工作期間，他為村民講解相關(guān)土地管理的法律法規(guī)。
“法制副主任的到來，并非只是解決了幾樁矛盾，更主要的，是帶來遇到問題依法解決的法治理念�！痹仔鄹锌�。
在博羅縣泰美鎮(zhèn)嶺子頭村，早年間個別村干部違規(guī)將村集體魚塘低價發(fā)包。后來，不少村民知曉了此事，嚷嚷著要去追堵承包者，將魚塘強行收回。
“大家先冷靜一下，不要沖動，一旦觸犯法律，不但自己吃虧，也沒人敢來村里投資了。”關(guān)鍵時刻，鐘伯等幾位常跟該村法制副主任曾石文在一起的村民出面相勸，壓住了村民的心頭火。“屬于村集體的魚塘，村干部私自發(fā)包是錯的，這事我們占著理，一定能通過法律手段解決�！�
最終，曾石文指導(dǎo)村民依法維權(quán)，順利收回魚塘并重新發(fā)包。
在惠州市委書記李貽偉看來，法制副主任護(hù)航農(nóng)村發(fā)展，成為鄉(xiāng)村基層治理的重要參與者�！八麄円苑蔀闇�(zhǔn)繩，以公正公開為原則，促進(jìn)矛盾糾紛處理在基層、化解于萌芽，有效維護(hù)了基層穩(wěn)定�！�
治村
當(dāng)好村民自治引導(dǎo)員、法律文件審查員，提升依法治村的能力
自從徐向輝幫陳穩(wěn)勝解了難題，便在村里樹起了威望，村民有矛盾糾紛都找他幫忙。這不，家住進(jìn)村大路邊的陳文（化名）又來求助了。
原來，為增加自家居住面積，陳文和周邊鄰居一樣，在門口私搭亂建了房子，擠占了部分道路，被國土部門督察發(fā)現(xiàn)并要求拆除。村干部上門做工作，周邊鄉(xiāng)鄰的都拆掉了，唯獨陳文不為所動，“我自己花錢建的，憑啥要拆？”
陳文找徐向輝幫忙，哪知了解情況后，徐向輝反做起了陳文的工作：“土地管理法規(guī)定，集體土地不得私自占用，而您的做法，就屬于強占屬于村集體的公共道路用地，村集體有權(quán)依法拆除�！�
旭日村黨支部書記、村委會主任陳錦建原先還有些擔(dān)心，村里來了法制副主任，會不會只站在村民這邊，后來才認(rèn)識到，他們是站在法律這邊。
“跟陳文講明利害的時候，徐律師專門帶了幾本法律書，我們在旁邊聽，也學(xué)到很多東西�！标愬\建說。
起初，法制副主任的到來，也讓一些習(xí)慣于傳統(tǒng)治理方式、工作簡單生硬的村干部頗不適應(yīng)。不少村干部擔(dān)心他們會干涉村務(wù)，有些排斥心理。
2017年10月，廣東寶晟律師事務(wù)所律師張水英受聘為博羅縣湖鎮(zhèn)鎮(zhèn)三水村法制副主任。一開始，每次下村向村干部“領(lǐng)活兒”，得到的答復(fù)都是“沒什么事”。
一次緊急救助，讓張水英在村里贏得了信任。相關(guān)部門督查發(fā)現(xiàn)，三水村集體和村民簽訂的土地轉(zhuǎn)讓合同有問題，村兩委一時不知所措，問張水英該如何處理。
原來，根據(jù)土地管理法規(guī)定，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，為鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)需要使用土地的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織報經(jīng)原批準(zhǔn)用地的政府批準(zhǔn)，可以收回土地使用權(quán)，但對土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補償。幾年前，村里為建設(shè)公共設(shè)施需使用部分村民土地，卻和村民簽訂了土地轉(zhuǎn)讓合同�！霸谶@里，部分村民下意識認(rèn)為土地分到手就是自己的，個別村干部的認(rèn)識也模糊不清，居然把一部分分給村民的地再‘買’回來�！睆埶⒄f。
按照張水英的專業(yè)指導(dǎo)，村委會報相關(guān)部門批準(zhǔn)，與村民簽訂了收回土地使用權(quán)協(xié)議書，并參照廣東省征地補償標(biāo)準(zhǔn)，與村民重新商定補償金額。經(jīng)此一事，村兩委成員心服口服，村里處理涉法事務(wù)，都請張水英建言獻(xiàn)策。
“張律師，我們村規(guī)民約中，村民轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)給本村集體成員的，受讓方必須承擔(dān)對方臨終前的贍養(yǎng)責(zé)任，這樣規(guī)定是否合法？”一堂法制課上，有村民代表拿出村規(guī)民約，現(xiàn)場請教。
張水英細(xì)細(xì)一看，這樣規(guī)定確有問題。“依據(jù)土地管理法有關(guān)規(guī)定，宅基地使用權(quán)可以在本村集體成員間合法轉(zhuǎn)讓，村集體擔(dān)心本村集體成員間隨意轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，在村規(guī)民約中這樣規(guī)定的出發(fā)點是好的，但不符合相關(guān)法律精神。”
后來，根據(jù)張水英的建議，村里召開村民代表大會，經(jīng)討論，一致通過，刪掉了該條規(guī)定。
“法制副主任不僅依法調(diào)解糾紛，更在村集體合同訂立、村規(guī)民約的完善規(guī)范中發(fā)揮作用，成為依法治村的重要力量�！被葜菔形睍淈S志豪說。
規(guī)范
強化考核，做好保障，明確角色定位，完善激勵機(jī)制，助力法治鄉(xiāng)村建設(shè)
“我們村里的法制副主任根本不見人影！”2016年，博羅縣司法局突然接到某村村民投訴，反映當(dāng)?shù)胤ㄖ聘敝魅挝茨苈穆毐M責(zé)。
縣司法局調(diào)查了解到，受聘該村法制副主任的律師跳槽到了其他縣區(qū)的另一家律師事務(wù)所，其先前所在的律所一時沒有合適的替代人選，只能請他暫時兼顧。但因路途較遠(yuǎn)，交通不便，律師到村服務(wù)頻次明顯下降。縣司法局為該村重新安排了合適人選。
為確保工作有序開展，近年來惠州市不斷完善法律顧問工作守則，細(xì)化“按時按量到駐點村居開展法律服務(wù)工作”“依法調(diào)處各類矛盾糾紛”“村干部、村民滿意度評價”等12項量化考核指標(biāo)，建立獎懲退出機(jī)制，明確連續(xù)兩年考核不合格的予以解聘。
2019年以來，惠州市各區(qū)縣還陸續(xù)組織開展律師事務(wù)所與鎮(zhèn)司法所“所所對接”簽約，原則上由一個律師事務(wù)所對口一個鎮(zhèn)，試行律師和鎮(zhèn)屬各村居“雙向選擇、動態(tài)調(diào)整”。
在“所所對接”基礎(chǔ)上，不少地方的法制副主任逐漸從“單打獨斗”，轉(zhuǎn)變?yōu)橐砸粋�團(tuán)隊覆蓋多村的“組團(tuán)式服務(wù)”。
“比如我在某一個專業(yè)領(lǐng)域比較在行，但另一個領(lǐng)域可能就不太熟悉。不少村里的矛盾糾紛較為復(fù)雜，涉及方方面面，形成一個團(tuán)隊，大家專業(yè)知識結(jié)構(gòu)互補，能更好地為農(nóng)村服務(wù)�！辩娋哺嬖V記者。
在村里待得久了，有的法制副主任也有這樣的困惑：“我們經(jīng)政府購買服務(wù)受聘為法制副主任，應(yīng)該不偏不倚、居中調(diào)解。但作為律師，接受當(dāng)事人委托代理，在法律大框架范圍內(nèi)，就應(yīng)盡可能維護(hù)當(dāng)事人的利益。這樣的話，還能在村里代理案件嗎？”
對此，惠州市司法局有關(guān)負(fù)責(zé)人坦言，試行之初，并未考慮到這種角色上的偏差、沖突。2014年，惠州市進(jìn)一步明確法制副主任角色定位，堅持化解矛盾的中立性，原則上禁止其在受聘村代理案件。
保障機(jī)制也在逐步完善。為調(diào)動法制副主任的服務(wù)積極性，近年來惠州市鼓勵有條件的村，在政府購買基本法律服務(wù)的前提下，可自行增加出資，購買更加全面的法律服務(wù)。
劉聲平2012年受聘擔(dān)任小鐵村的法制副主任，至今已8年。他工作投入，每月下村的次數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過規(guī)定要求。2017年起，小鐵村和他所在的律師事務(wù)所簽約，每年2萬元聘請他提供常年法律服務(wù)。
“現(xiàn)在村里經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，有這樣的專業(yè)人士幫著把脈問診，心里踏實�！毙¤F村一名村干部說。
這些年，惠州1280個村居全部實現(xiàn)“一村一法律顧問”，已完成法律咨詢23萬次，協(xié)助調(diào)解各類矛盾糾紛2萬多宗。
2014年5月，廣東省出臺《關(guān)于開展一村（社區(qū)）一法律顧問工作的意見》，將惠州市“法制副主任”的探索經(jīng)驗推向全省，并統(tǒng)一定名為“村（社區(qū)）法律顧問”。
“目前，全省近2.6萬個村（社區(qū)）已實現(xiàn)法律顧問全覆蓋，并逐步從‘有形覆蓋’向‘有效覆蓋’轉(zhuǎn)變�！睆V東省司法廳廳長曾祥陸說。
6年來，廣東省法律顧問律師開展法治講座超過55萬場次，受眾超過1400萬人次，為村民提供法律咨詢232萬人次，直接參與調(diào)處矛盾糾紛超過8萬宗。
《人民日報》（2020年07月24日13版）
來源：人民日報
責(zé)任編輯：高楊清
